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二中央机关

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    当新制度把封国变成了郡县,把原本分散独立的“许多国家”(邦国)变成了集中统一的“一个国家”(帝国)时,它无疑需要一个强有力的中央机关。这个机关,钱穆先生称之为“中央政府”;郡县机关,则称之为“地方政府”这当然便于我们理解,但略嫌“现代化”要知道,中国古代的政权机构,和现在所谓“政府”并不一个概念。在严格的意义上,前者是不能够叫做“政府”的,因为它根本就不具备现代政府管理和服务的职责和功能。它只有一个职能,就是统治,因此也许应该叫做“衙门”或者中央的叫“朝廷”地方的叫“衙门”但这样也有问题。中央机关不仅有“朝廷”还有“宫廷”而所谓“宫廷事务”则既包括国家公务,也包括皇家私事,是“公私不分”的。正因为宫廷公私不分,所以宫廷加朝廷组成的机构,就不好叫做“中央政府”“衙门”的说法也有问题。地方上的机关固然是衙门(比如县衙),中央各部院府台又何尝不是衙门?看来也只好马马虎虎地分别称之为“中央政府”和“地方政府”但要说清楚,此政府非彼政府,它们和现代意义上的“政府”有着天壤之别。而且,能不使用这两个概念时,就尽量不使用。

    秦汉时期中央统治机构的制度设计,应该说还是比较合理的。其最为合理之处,就是区分了“宫廷”与“朝廷”或“皇权”与“相权”汉制,国家最高领导人为皇帝和宰相。皇帝所处为“宫”(皇宫),办事机构为“尚”(尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书)。这六尚,前五个都是管生活的,只有尚书和政治有点关系。宰相所处为“府”(相府),办事机构为“曹”曹数有说六曹的,有说十三曹的,有说十五曹的,职司则有府史署用、官吏迁除、农桑祭祀、文书奏章、民事诉讼、邮传交通、谷仓漕运、货币盐铁、盗贼刑法、兵役武装等,全是公事。皇帝之尚多为私而宰相之曹全为公,可见在当时人们的心目中,以皇帝为首的宫廷是“半公半私”的(既代表国家同时又是私人),以宰相为首的朝廷才“一心为公”除了为国家服务以外再也没有别的作用和意义,是真正的“中央政府”所以,他们的经费来源也不一样。朝廷经费来源于大司农掌管的田赋收入。这是大头,归政府用,是“公款”宫廷经费来源于少府掌管的工商税收。这是小宗,归皇家用,算是皇帝的“私房”

    这样看来,汉代制度,大体上还算“公私分明”(但也只是“大体上”严格说来并不清楚,这才造成后来的问题)。同时,机构的设立,也还算“职权分明”皇帝是国家元首,主要起象征国家统一的作用;宰相是政府首脑,带领官员实际管理国家,并负政治上一切实际之责任。打个比方说,皇帝好比是董事长,宰相好比是总经理。总经理之外,还有“监事会主席”就是御史大夫。他同时也兼副总经理(副宰相),副手则为御史中丞,此外还有侍御史(监察中央)和部刺史(监察地方)。不过国家毕竟不是公司,所以除总经理(宰相)和监事会主席(御史大夫)外,还有一个管军事的官员,就是太尉。宰相管行政,太尉管军事,御史大夫管监察,合称“三公”是王朝的最高官员,共同向皇帝和国家负责。

    这种制度,应该说还是蛮合理的。因为在这样一种制度下,皇帝授权而不负责,宰相负责而无主权,一旦国家有事,皇帝就能够以授权人的名义责问宰相和政府,宰相和政府也不能不承担政治责任。这样,宰相领导的政府就有可能成为“责任内阁”或“问责政府”如果反过来,皇帝自己授权,同时又自己行政,则一旦国家有事,也就无人负责,无责可问。皇帝负责吧,无人来问(别人不是授权人,没有资格责问);宰相负责吧,无责可负(宰相不是负责人,没有理由责问)。结果大约只能像隋炀帝,说朕的江山朕自丢,丢了拉倒。除此之外,也只有三种可能:一是下罪己诏,说什么“四方有罪,罪在朕躬”把责任大包大揽认下来,却并无处分,也无法处分,实际上并不负责。二是找替罪羊,说什么“君非亡国之君,臣乃亡国之臣”所有的事情,都是“群臣误我”然后挑几个确有问题或看不顺眼的杀掉,实际上仍是不负责任。第三种更糟糕,就是在国难当头时,说什么“天下兴亡,匹夫有责”把责任推到老百姓身上,当然是更不负责。一个不负责任和不能负责的政权是必定要垮台的。所以要想政权稳定,君主就不能做行政首脑。用梁启超的话说,就是“必元首无责任,然后可以责诸内阁”;“必君主无责任,然后可以责诸大臣”

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